Por: Angélica Noboa Pagán
El destacado profesor español, Eduardo García Enterría, explica en su
obra de Derecho Administrativo[1], que el Reglamento tiene
de común con la Ley el ser una norma escrita, pero difiere en todo lo demás. Lo
propio del Reglamento, lo que le separa definitivamente de la Ley, es que es
una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la Ley, obra de
la Administración. Como todos los productos administrativos, el Reglamento es
una norma necesitada de justificación, caso a caso, condicionada con
posibilidades limitadas y tasadas, libremente justiciable por el Juez (y aun, como hemos de ver, enjuiciable también por
los destinatarios). Abunda el ius-administrativista que, su sumisión a la Ley
es absoluta, en varios sentidos:
a.
No se produce más que en los ámbitos que la ley le
deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o
contradecirlos.
b.
No puede suplir a la Ley allí donde ésta es necesaria
para producir un determinado efecto o regular un cierto contenido.[2]
Sobre esa base, se articula lo
que el artículo 9.3 de la Constitución (española) llama, para garantizarla, “la
jerarquía normativa”, indica el autor.[3] En nuestra Carta Magna, el
establecimiento de la jerarquía normativa,
se encuentra establecida en la siguiente escalera de normas:
“Art. 6. Supremacía de la Constitución. Todas las
personas y los órganos que ejercen potestades públicas están sujetos a la
Constitución, norma suprema y fundamento de ordenamiento del Estado. Son nulos de pleno derecho toda ley,
resolución o reglamento o acto contrario a la Constitución.”
“Art. 26. Relaciones internacionales y
derecho internacional. La República Dominicana es un miembro de la
comunidad internacional, abierto a la cooperación y apegado a las normas de
derecho internacional, en consecuencia:
1. Reconoce
y aplica las normas de derecho internacional, general y americano, en la medida
en que sus poderes públicos las hayan adoptado;
2. Las
normas vigentes de convenios internacionales ratificados regirán en el ámbito
interno, una vez publicados de manera oficial.”
“Art. 73 de la Constitución. Nulidad de los
actos que subvierten el orden constitucional. Son nulos de pleno
derecho los actos emanados de autoridad usurpadora, las acciones o decisiones
de los poderes públicos, instituciones o personas que alteren o subviertan el
orden constitucional y toda decisión acordada por requisición de fuerza armada.”
“Art. 139 de la Constitución. Control de la
legalidad de la Administración Pública. Los tribunales controlarán la
legalidad de la actuación de la Administración Pública. La ciudadanía puede
requerir ese control a través de procedimientos establecidos en la ley.”
En tal orden, el ejercicio de la potestad reglamentaria en República
Dominicana, está expresamente delimitado por esa citada normativa jerárquica.
Se llama potestad reglamentaria al poder en virtud del cual la Administración
dicta Reglamentos; es, quizá su potestad más intensa y grave, puesto que
implica participar en la formación del ordenamiento. De este modo la
Administración no es sólo un sujeto de Derecho sometido como los demás a un
ordenamiento que le viene impuesto, sino que tiene la capacidad de formar en
una cierta medida su propio ordenamiento y aun el de los demás.[4]
El Proyecto comentado, es mandato
establecido en el Art. 68[5]
de la Ley No. 42-08, que claramente
ordena la preparación de un reglamento de aplicación. No obstante, al no
indicar esa disposición cual será su contenido específico, este puede
organizarse; no obstante, Pro-Competencia,
en el ejercicio de su potestad
reglamentaria se encuentra limitada en varios órdenes. Veamos:
1. En
virtud de las disposiciones constitucionales precitadas, el Proyecto no puede
modificar omitir o reducir, el contenido de normas que le son superiores a todo
reglamento, estas son, los tratados internacionales, la Carta Magna, en
cualquier presupuesto, estatutos de jerarquía normativa superior.
2. En
adición, ante la mudez del Art. 68, sobre el contenido que ha de tener dicho
Reglamento de Aplicación, el mismo no puede modificar o subvertir el orden
normativo de Ley No. 42-08 y de
cualquier otra ley nacional.
3. Finalmente,
en virtud del principio de Objetividad,
no deberá contrariar los principios generales del derecho.
El ordenamiento
jurídico-administrativo tiene una estructura piramidal jerárquica, como ya sabemos,
a ella deben atenerse todos los órganos del Estado (…) en la cúspide de la
pirámide se encuentra la Constitución y, tras ella, la Ley; a una y otra está
sometida plenamente la Administración, (…) y por tanto sus productos normativos
o Reglamentos.[6]
Como consecuencia de lo anterior
se desprenden varias consecuencias, en el proceso de formación de un producto
administrativo o reglamento como el Proyecto.
1. Se
deben respetar los trámites establecidos por la Constitución y los tratados ad solemnitatem. Cualquier omisión o defectuoso
cumplimiento será una violación a los citados Arts. 6, 26 y 73 de la misma.
2. Se
han de organizar las disposiciones con respeto a principios generales del
derecho y en especial a la interdicción de la arbitrariedad. Contra toda arbitrariedad se impone el
contenido de la Ley No. 42-08 y toda
ley dominicana o lo que es lo mismo, el fiel cumplimiento del principio de Legalidad, de los citados Arts. 138 y 139 de la Constitución.
3.
De manera especial, y como parte básica de la norma
constitucional cuyo respeto se impone, el Proyecto no debe limitar en modo
alguno, derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, más allá de la reserva de ley, que redujo su alcance.
Nos referimos de manera especial, al derecho
a la libre empresa y competencia del Art.
50 de la Constitución, en efecto limitado con el establecimiento de una
serie de prácticas que la Ley No. 42-08
considera anticompetitivas, y por ende, sancionables. Como señala el profesor
García Enterría, una cosa es organizar un aparato administrativo y otra
distinta es limitar derechos sustantivos de quienes están integrados en ello
privarles de los mismos.[7] Mas adelante, en
siguientes boletines, nos referiremos a la interpretación amplia de la libertad de empresa y competencia del Art. 50 de la Constitución y la
interpretación estricta de los ilícitos
concurrenciales de los Arts. 5 y 6
de la Ley No. 42-08.
Hacemos esta introducción, pues
es preciso comentar que varias propuestas de disposiciones reglamentarias del
proyecto de reglamento de aplicación de la Ley de Defensa a la Competencia,
afectan la posición del administrado, al punto de subvertir los órdenes arriba
descritos.
Al respecto indica el citado
autor, la potestad organizadora puede afectar derivativamente al administrado,
pero solamente, pero dentro del ámbito de su organización estrictamente
entendida[8]. El reglamento no puede
modificar o reducir a los titulares de las tutelas constitucionales
mencionadas, mas allá de la ley. Lamentablemente, el mencionado proyecto
incurre en esos vicios, en varias de sus propuestas de contenido.
Tampoco puede añadir condiciones
más gravosas para el disfrute de las mismas, mucho menos si resulta que en la
base existe un derecho fundamental.[9] En el marco de la consulta
pública, hemos hecho comentarios y críticas respetuosas pero firmes, sobre, el problema de relaciones especiales de poder, que presenta el
proyecto de reglamento mencionado, tema de estudio y amplio tratamiento en el
Derecho Administrativo y Constitucional.
Pro-Competencia, a través de
dicho acto administrativo, debe observar una serie de límites materiales y
formales, al tiempo de ampliar garantías procesales en provecho de eventuales
procesados. En nuestro comentarios sometidos a dicha institución, se ofrecen
propuestas alternas, donde es posible proponer un tratamiento legal y
constitucional, pero en muchos casos, la recomendación es de total eliminación
de las disposiciones propuestas, por subvertir los la jerarquía normativa dominicana.
REGULATORY
BRIEFING. Newsletter. Justification of the regulatory power with regards to the
consultation process initiated by Pro-Competencia.
By: Angélica Noboa Pagán
Prominent Spanish professor Eduardo García Enterría, explains in his book Administrative
Law[1], that implementing regulations are similar to laws in
that they both constitute a set of written rules, however they differ in
everything else. The defining feature for an implementing regulation, what
definitely separates it from a law, is that it is a secondary, subordinate,
inferior rule and which complements the law, and is the work of the
Administration. Like all administrative works, the implementing regulation is a
rule that needs to be justified, case by case, conditioned with limited
possibilities and freely challenged by the court (and even, as we shall see,
also by the recipients). Administrative law specialists abound who think its submission
to the law is absolute, in various respects:
- It can be created only in areas specified by the
law, it may not attempt to nullify or contradict the legal precepts.
- It can not replace a law where one is necessary
in order to produce a certain effect or regulate certain content. [2]
On this basis, Article 9.3 of the Spanish Constitution articulates what it calls the “normative hierarchy," says the author. [3] In our Constitution, the normative hierarchy is established in the following ladder of provisions:
"Art 6. Supremacy of the Constitution. All persons and bodies exercising public powers are subject to the Constitution, the supreme law and foundation law of the State. Any law, resolution or regulation or act contrary to the Constitution is automatically null and void. "
"Art 26. International relations and international law. The Dominican Republic is a member of the international community, open to cooperation and adhered to the rules of international law, as such:
1.
Recognizes and
applies the rules of general and American international law to the extent that
they have been adopted by its public powers;
2.
The existing rules
of ratified international conventions shall govern internally, once officially
published. "
"Art 73 of the Constitution. Nullity of acts
that subvert the constitutional order. All acts of an usurping authority,
the actions or decisions of public authorities, institutions or individuals
that alter or subvert the constitutional order and any decision reached by
requisition of armed force, are automatically null and void. "
"Art 139 of the Constitution. Judicial review of public administration. All courts shall review the legality of the actions of the public administration. The public may require said control through procedures established by law. "
In that sense, the exercise of regulatory power in the Dominican Republic is expressly framed by the aforementioned normative hierarchy.
Regulatory power is the power under which the Administration issues regulations, it’s perhaps its most intense and serious power, since it involves participation in the development of the legal order. As such the Administration is not only a subject of law, like everyone else subjected to an established order, but it has the ability to create, to a certain extent, its own legal order and even that of others. [4]
The Project under discussion is required under Article 68[5] of Law No. 42-08, which clearly mandates the preparation of an implementing regulation. However, this provision does not indicate what its specific content should be, which can be arranged, however, Pro-Competencia, in the exercise of its regulatory power is limited in several ways. Lets consider:
1. Under the aforementioned constitutional provisions, the Project can not modify, omit or reduce the content of norms that are superior to all regulations, such as international treaties and the Constitution, which are all, under every circumstance, rules of superior normative hierarchy.
2. In addition to the silence of Article 68, on the contents of the implementing regulations, it can not modify or subvert the normative order of Law No. 42-08 and any other national law.
3. Finally, under the principle of objectivity, it shall not contravene the general principles of law.
The legal-administrative framework has a hierarchic pyramidal structure which must be followed by all state organs (...). At the top of the pyramid is the Constitution and, underneath it, the Law, and the Administration is under both, (...) and therefore so are their regulatory works or Regulations. [6]
As a result of the abovementioned several consequences follow, in the formation process of an administrative work or regulation such as the Project.
1. The procedures established by the Constitution and by treaties ad solemnitatem must be respected. Any failure or irregular compliance shall be a violation of Articles 6, 26 and 73 thereof.
2. The provisions shall be organized with respect to the general principles of law and in particular the prohibition of arbitrariness. Law No. 42-08 and all Dominican law impose themselves against all arbitrary acts, in faithful compliance with the principle of legality, in Arts. 138 and 139 of the Constitution thereto.
3. In particular, and as a basic part of the constitutional provision which must be respected, the project should not limit in any way the fundamental rights granted by the Constitution, beyond the legal reserve, which reduced its scope. We refer especially, to the right to free enterprise and competition of Article 50 of the Constitution, in effect limited through the establishment of a number of practices that Law No. 42-08 deems anticompetitive, and therefore punishable. As Professor García Enterría says, one thing is to organize an administrative apparatus and another is to limit substantive rights of those who are integrated to it or deprive them thereof.[7] Later on, in upcoming newsletters, we will refer to the broad interpretation of free enterprise and competition of Article 50 of the Constitution and the strict interpretation of Arts 5 and 6 of Law No. 42-08 on anticompetitive practices.
We make this introduction, since it is necessary to comment that several dispositions of the proposed draft implementing regulations of the Law on Competition Defense, affect the position of the individual, to the point of subverting the orders described above.
In this regard, indicates the aforementioned author, the administrative entity can derivatively affect the individual, but strictly within the scope of its organization[8]. The implementing regulation can not alter or reduce constitutional rights of the individuals hereto mentioned, beyond the scope of the law. Unfortunately, the aforementioned project incurs in these vices, in several of its proposed contents.
Moreover, it cannot add more grave conditions for the enjoyment of these provisions, much less if they are based on a fundamental right. [9] As part of the public consultation, we have made comments and respectful but firm criticisms on the issue of special relations of power, which affects the draft implementing regulation, a subject of ample study and extensive treatment in Administrative and Constitutional Law.
Pro-Competencia, through this administrative act, must observe a number of substantive and procedural limits, while strengthening due process guarantees in favor of the individuals. In our comments, submitted to that institution, we offer alternative suggestions, where it is likely to propose a legal and constitutional treatment, but in many cases, the recommendation is the complete elimination of the proposed provisions, because they subvert the Dominican normative hierarchy system.
[1] Administrative Law Course I, Chapter IV. Implementing
Regulations. I. Concept and justification. 2 THe Justificación of the normative power.
Page. 182
[5] Art. 68 of Law No. 42-08. Implementing
Regulation. Within sixty (60) days after
the Board of Directors and the Executive Director of the National Commission on
Competition Defense have been appointed, it shall submit to the Executive Power,
the Implementing Regulations of the Law for its approval.
[1][1] Curso
de Derecho Administrativo I, Capitulo IV. El Reglamento. I. Concepto y
justificación. 2 La justificación de la potestad reglamentaria. Pág. 182
[2] Ibíd.
[3]
Ibídem.
[4] García Enterría, Ob. Cit. Pág. 182.
[5] Art. 68 de la
Ley No. 42-08. Reglamento de aplicación.
Dentro del plazo de sesenta (60) días después de nombrados el Consejo
Directivo y el Director Ejecutivo de la Comisión Nacional de Defensa a la
Competencia, está deberá presentar al Poder Ejecutivo, el Reglamento de
Aplicación de la ley, para su aprobación.
[6] García Enterría, Ob. Cit. Pág. 196.
[7] García Enterría. Ob. Cit. Pág. 213
[8] García de Enterría. Ob. Cit. Pág. 213
[9] (Reglamentos jurídicos (normativos) y Reglamentos administrativos
(de organización). Ibíd.
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