Sobre el Principio de Unidad de Ordenamiento en el proyecto de Reglamento de Aplicación de la Ley No. 42-08.

Por: Angélica Noboa

          anoboa@npa.com.do

 

Texto propuesto:

 “Artículo 2. Del principio fundamental. Principio de Unidad de Ordenamiento.  Todas las personas individuales o colectivas, públicas o privadas, autoridades, funcionarios y agentes  de la Administración Pública caen dentro del ámbito de la ley, y en este sentido, están obligadas a suministrar datos, información, documentación y en general colaborar en lo que se requiera  para la aplicación de esta Ley.”

Esta propuesta de redacción presenta varios vicios. Por un lado, pretende derivar un mandato normativo específico, para imponer deberes y prestaciones a cargo de los administrados, desde un principio general, y no una norma concreta.

Adicionalmente, no establece las situaciones jurídicas en las cuales, el administrado tendría que colaborar con la obligación de suministro de datos, por demás reglada en la Ley No. 42-08 a fin de asegurar el derecho de inviolabilidad del domicilio, el secreto profesional, y necesario auxilio del ministerio público. 

La formulación reglamentaria sobre entrega de información, si acaso se entiende que hace falta alguna, no debe adscribirse al Principio de Unidad de Ordenamiento. En todo caso, debería estar adscrito al Art. 42 de la Ley No. 153-98 sobre Instrucción de Pruebas e Investigaciones.

Si Pro-Competencia examina esta detallada disposición de la Ley, notará que la propuesta de artículo resulta innecesaria. El legislador ha dotado al organismo con amplios alcances para la investigación, establecido el momentum en que puede requerir la misma, en el marco de un debido proceso y ha establecido un sistema de consecuencias, cuando la parte resista, injustificadamente, un proceso investigativo. Veamos:

“Art. 42. De la instrucción de pruebas, de las inspecciones e investigaciones.  El proceso de la inspección e investigación. El proceso de inspección e investigación de denuncias y actuaciones de oficio estará a cargo del Director Ejecutivo. Durante la fase del procedimiento de investigación, y con el objeto de recabar las pruebas, el Director Ejecutivo, podrá (…) también controlar, hacer extracto de copias y libros, documentos y registros contables de la parte investigada, pedir a las dependencias del presunto o presuntos responsables las explicaciones verbales correspondientes y tener acceso, incluso por allanamientos, a los terrenos, locales, instalaciones, y medios de transporte del o de los imputados. Para todo el proceso contará con un plazo de treinta (30) días hábiles. Para tal efecto, los funcionarios deberán contar con la autorización previa de los ocupantes del lugar objeto de inspección o una orden judicial dictada por el tribunal competente de conformidad con el Código Procesal Penal.

Párrafo. En caso de negativa de las personas a comparecer o a permitir el acceso o control de los documentos y registros contables, la Dirección Ejecutiva, una vez obtenida la autorización judicial correspondiente, podrá solicitar el auxilio de la fuerza pública para obligarles a cumplir el requerimiento. La obstrucción o impedimento de la actividad de inspectoría, podrá ser sancionada por la Dirección Ejecutiva con la multa igual a la establecida en el Art. 64 de esta ley.”

La propuesta es peligrosamente inconstitucional.  Pretende subvertir una regla procesal, detalladamente normada en el citado artículo, con establecimiento de los hechos y circunstancias jurídicas que la activan. El citado artículo de ley indica cuales son las autoridades competentes, cuándo es el momento en que adquiere la facultad, cuáles son las estrictas condiciones para su ejecución, y cómo seria el sistemas de consecuencias. En cambio, se propone una regla ambigua, general y adscrita a un principio general, lo que tendría graves consecuencias jurídicas.

El poder concreto que pretende administrar el proyecto de reglamento, sobre ese particular, no tiene base en la Ley No. 42-08. Su inclusión afectaría, al acto que intervenga de extralimitación de facultades  y violación al orden constitucional, en tanto que:

 

1.       En primer orden, violaría la garantía constitucional al debido proceso de ley.

 

2.       Subvertiría el principio de Legalidad que corresponde a todo acto administrativo, por intentar concretar una norma general, imponiendo a partir de ella prestaciones a cargo del administrado.

 

3.       Reduciría la esfera de libertad del titular a la libre empresa, afectado por una disposición, que reduce sustancialmente, su fuero empresarial a situaciones jurídicas indeterminadas y no concretadas en procedimientos previamente establecidos por ley.

 

REGULATORY BRIEFING. Newsletter. About the Principle of Unity of the Legal System in the draft Implementing Regulations of Law No. 42-08.

By: Angélica Noboa

       anoboa@npa.com.do

Proposed text:

"Article 2. The fundamental principle. Principle of unity of the legal system. Every person, individual or collective, private or public, authorities, officials and public administration agents fall within the scope of the law, and in this sense, are required to provide data, information, documents and generally assist in what is required for the implementation of this Law"

This proposal has several flaws. On the one hand, it intends to derive a specific legislative mandate to impose duties on individuals through a general principle, and not a concrete norm.

Additionally, it does not establish the legal situations in which the individual would have to collaborate with the obligation to supply information, which is moreover regulated in Law No. 42-08, to ensure the right to the inviolability of the home, professional secrecy, and the necessary assistance of the Public prosecution office.

The regulatory stipulation of information provision, if at all necessary, should not be ascribed to the Principle of unity of the legal system. In any case, it should be stated under Article 42 on Examination of Evidence and Investigations of Law No. 153-98 on Telecommunications.

If Pro- Competencia examines this detailed provision of the Law, it will be able to determine that the proposed article is unnecessary. The legislator has provided the agency with a broad investigative scope, establishing the momentum in which it may require it, within the frame of a due process and has established a system of consequences, when the faced with resistance from a party, , during an investigation process. Consider:

"Art 42. On examination of evidence, inspections and investigations. The process of inspection and investigation. The process of inspection and investigation of complaints and ex officio actions will be headed by the Executive Director. During the investigation phase of the procedure, and in order to gather the evidence, the Executive Director may (...) also control, make extracts of copies, books, documents and accounting records of the party under investigation, demand the correspondent verbal explanations of the subordinates of the responsible suspect or suspects and obtain access, including through raids, to the land, premises, facilities, and transportation methods of the suspect or suspects. The whole process will have a term of thirty (30) working days. To that end, officials must have the prior approval of the occupants of the place being inspected or a warrant issued by the competent court in accordance with the Criminal Procedure Code.

Paragraph. In case the individuals refuse to appear or to allow access or control of documents and records, the Executive Direction, after obtaining the corresponding judicial authorization, may request the assistance of the police to force them to comply with the requirement. Obstruction or impairment of the inspection activity may be sanctioned by the Executive Direction with a fine equal to that established in Article 64 of this law. "

The proposal is dangerously unconstitutional. It seeks to subvert a procedural rule, regulated in detail in the aforementioned article, which establishes the facts and legal circumstances that trigger it. The article of the law states which are the competent authorities, when they acquire their powers, what are the strict conditions for its implementation, and establishes the consequence system for non compliance. Instead, they are proposing an ambiguous and general rule, within the scope of a general principle, which would have serious legal consequences.

The concrete power the draft implementing regulation intends to administrate on that matter has no basis in Law No. 42-08. Its inclusion would affect the resulting act with abuse of authority and violation of the constitutional order, since it would:

1. Violate the constitutional right of due process of law;

2. Subvert the principle of legality, which corresponds to any administrative act, by trying to establish a general rule, imposing the individual with obligations deriving from it; and,

3. Reduce the scope of the right to free enterprise, affected by a provision which substantially reduces its corporate jurisdiction to indeterminate legal situations in procedures that have not been previously established by law.

 

. La justificación de la potestad reglamentaria a propósito del proceso consultivo de Pro-Competencia.

Por: Angélica Noboa Pagán

          anoboa@npa.com.do

El destacado profesor español, Eduardo García Enterría, explica en su obra de Derecho Administrativo[1], que el Reglamento tiene de común con la Ley el ser una norma escrita, pero difiere en todo lo demás. Lo propio del Reglamento, lo que le separa definitivamente de la Ley, es que es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la Ley, obra de la Administración. Como todos los productos administrativos, el Reglamento es una norma necesitada de justificación, caso a caso, condicionada con posibilidades limitadas y tasadas, libremente justiciable por el Juez (y aun,  como hemos de ver, enjuiciable también por los destinatarios). Abunda el ius-administrativista que, su sumisión a la Ley es absoluta, en varios sentidos:

a.       No se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos.

 

b.       No puede suplir a la Ley allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular un cierto contenido.[2]

Sobre esa base, se articula lo que el artículo 9.3 de la Constitución (española) llama, para garantizarla, “la jerarquía normativa”, indica el autor.[3] En nuestra Carta Magna, el establecimiento de la jerarquía normativa, se encuentra establecida en la siguiente escalera de normas:

“Art. 6. Supremacía de la Constitución. Todas las personas y los órganos que ejercen potestades públicas están sujetos a la Constitución, norma suprema y fundamento de ordenamiento del Estado.  Son nulos de pleno derecho toda ley, resolución o reglamento o acto contrario a la Constitución.”

“Art. 26. Relaciones internacionales y derecho internacional. La República Dominicana es un miembro de la comunidad internacional, abierto a la cooperación y apegado a las normas de derecho internacional, en consecuencia:

1.       Reconoce y aplica las normas de derecho internacional, general y americano, en la medida en que sus poderes públicos las hayan adoptado;

 

2.       Las normas vigentes de convenios internacionales ratificados regirán en el ámbito interno, una vez publicados de manera oficial.”

“Art. 73 de la Constitución. Nulidad de los actos que subvierten el orden constitucional. Son nulos de pleno derecho los actos emanados de autoridad usurpadora, las acciones o decisiones de los poderes públicos, instituciones o personas que alteren o subviertan el orden constitucional y toda decisión acordada por requisición de fuerza armada.”

“Art. 139 de la Constitución. Control de la legalidad de la Administración Pública. Los tribunales controlarán la legalidad de la actuación de la Administración Pública. La ciudadanía puede requerir ese control a través de procedimientos establecidos en la ley.”

En tal orden, el ejercicio de la potestad reglamentaria en República Dominicana, está expresamente delimitado por esa citada normativa jerárquica.

Se llama potestad reglamentaria al poder en virtud del cual la Administración dicta Reglamentos; es, quizá su potestad más intensa y grave, puesto que implica participar en la formación del ordenamiento. De este modo la Administración no es sólo un sujeto de Derecho sometido como los demás a un ordenamiento que le viene impuesto, sino que tiene la capacidad de formar en una cierta medida su propio ordenamiento y aun el de los demás.[4]

El Proyecto comentado, es mandato establecido en el Art. 68[5] de la Ley No. 42-08, que claramente ordena la preparación de un reglamento de aplicación. No obstante, al no indicar esa disposición cual será su contenido específico, este puede organizarse; no obstante, Pro-Competencia, en el ejercicio de su potestad reglamentaria se encuentra limitada en varios órdenes. Veamos:

1.       En virtud de las disposiciones constitucionales precitadas, el Proyecto no puede modificar omitir o reducir, el contenido de normas que le son superiores a todo reglamento, estas son, los tratados internacionales, la Carta Magna, en cualquier presupuesto, estatutos de  jerarquía normativa superior.

 

2.       En adición, ante la mudez del Art. 68, sobre el contenido que ha de tener dicho Reglamento de Aplicación, el mismo no puede modificar o subvertir el orden normativo de Ley No. 42-08 y de cualquier otra ley nacional.

 

3.       Finalmente, en virtud del principio de Objetividad, no deberá contrariar los principios generales del derecho.

El ordenamiento jurídico-administrativo tiene una estructura piramidal jerárquica, como ya sabemos, a ella deben atenerse todos los órganos del Estado (…) en la cúspide de la pirámide se encuentra la Constitución y, tras ella, la Ley; a una y otra está sometida plenamente la Administración, (…) y por tanto sus productos normativos o Reglamentos.[6]

Como consecuencia de lo anterior se desprenden varias consecuencias, en el proceso de formación de un producto administrativo o reglamento como el Proyecto.

1.       Se deben respetar los trámites establecidos por la Constitución y los tratados ad solemnitatem. Cualquier omisión o defectuoso cumplimiento será una violación a los citados Arts. 6, 26 y 73 de la misma.

 

2.       Se han de organizar las disposiciones con respeto a principios generales del derecho y en especial a la interdicción de la arbitrariedad.  Contra toda arbitrariedad se impone el contenido de la Ley No. 42-08 y toda ley dominicana o lo que es lo mismo, el fiel cumplimiento del principio de Legalidad, de los citados Arts. 138 y 139 de la Constitución.

 

3.       De manera especial, y como parte básica de la norma constitucional cuyo respeto se impone, el Proyecto no debe limitar en modo alguno, derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, más allá de la reserva de ley, que redujo su alcance. Nos referimos de manera especial, al derecho a la libre empresa y competencia del Art. 50 de la Constitución, en efecto limitado con el establecimiento de una serie de prácticas que la Ley No. 42-08 considera anticompetitivas, y por ende, sancionables. Como señala el profesor García Enterría, una cosa es organizar un aparato administrativo y otra distinta es limitar derechos sustantivos de quienes están integrados en ello privarles de los mismos.[7] Mas adelante, en siguientes boletines, nos referiremos a la interpretación amplia de la libertad de empresa y competencia del Art. 50 de la Constitución y la interpretación estricta de los ilícitos concurrenciales de los Arts. 5 y 6 de la Ley No. 42-08.

Hacemos esta introducción, pues es preciso comentar que varias propuestas de disposiciones reglamentarias del proyecto de reglamento de aplicación de la Ley de Defensa a la Competencia, afectan la posición del administrado, al punto de subvertir los órdenes arriba descritos.

Al respecto indica el citado autor, la potestad organizadora puede afectar derivativamente al administrado, pero solamente, pero dentro del ámbito de su organización estrictamente entendida[8]. El reglamento no puede modificar o reducir a los titulares de las tutelas constitucionales mencionadas, mas allá de la ley. Lamentablemente, el mencionado proyecto incurre en esos vicios, en varias de sus propuestas de contenido.

Tampoco puede añadir condiciones más gravosas para el disfrute de las mismas, mucho menos si resulta que en la base existe un derecho fundamental.[9] En el marco de la consulta pública, hemos hecho comentarios y críticas respetuosas pero firmes, sobre, el problema de relaciones especiales de poder, que presenta el proyecto de reglamento mencionado, tema de estudio y amplio tratamiento en el Derecho Administrativo y Constitucional.

Pro-Competencia, a través de dicho acto administrativo, debe observar una serie de límites materiales y formales, al tiempo de ampliar garantías procesales en provecho de eventuales procesados. En nuestro comentarios sometidos a dicha institución, se ofrecen propuestas alternas, donde es posible proponer un tratamiento legal y constitucional, pero en muchos casos, la recomendación es de total eliminación de las disposiciones propuestas, por subvertir los la jerarquía normativa dominicana.

 

REGULATORY BRIEFING. Newsletter. Justification of the regulatory power with regards to the consultation process initiated by Pro-Competencia.

By: Angélica Noboa Pagán

        anoboa@npa.com.do

Prominent Spanish professor Eduardo García Enterría, explains in his book Administrative Law[1], that implementing regulations are similar to laws in that they both constitute a set of written rules, however they differ in everything else. The defining feature for an implementing regulation, what definitely separates it from a law, is that it is a secondary, subordinate, inferior rule and which complements the law, and is the work of the Administration. Like all administrative works, the implementing regulation is a rule that needs to be justified, case by case, conditioned with limited possibilities and freely challenged by the court (and even, as we shall see, also by the recipients). Administrative law specialists abound who think its submission to the law is absolute, in various respects:

1. It can be created only in areas specified by the law, it may not attempt to nullify or contradict the legal precepts.
2. It can not replace a law where one is necessary in order to produce a certain effect or regulate certain content. [2]

On this basis, Article 9.3 of the Spanish Constitution articulates what it calls the “normative hierarchy," says the author. [3] In our Constitution, the normative hierarchy is established in the following ladder of provisions:

"Art 6. Supremacy of the Constitution. All persons and bodies exercising public powers are subject to the Constitution, the supreme law and foundation law of the State. Any law, resolution or regulation or act contrary to the Constitution is automatically null and void. "

"Art 26. International relations and international law. The Dominican Republic is a member of the international community, open to cooperation and adhered to the rules of international law, as such:

1.      Recognizes and applies the rules of general and American international law to the extent that they have been adopted by its public powers;

2.      The existing rules of ratified international conventions shall govern internally, once officially published. "

 

"Art 73 of the Constitution. Nullity of acts that subvert the constitutional order. All acts of an usurping authority, the actions or decisions of public authorities, institutions or individuals that alter or subvert the constitutional order and any decision reached by requisition of armed force, are automatically null and void. "

"Art 139 of the Constitution. Judicial review of public administration. All courts shall review the legality of the actions of the public administration. The public may require said control through procedures established by law. "

In that sense, the exercise of regulatory power in the Dominican Republic is expressly framed by the aforementioned normative hierarchy.

Regulatory power is the power under which the Administration issues regulations, it’s perhaps its most intense and serious power, since it involves participation in the development of the legal order. As such the Administration is not only a subject of law, like everyone else subjected to an established order, but it has the ability to create, to a certain extent, its own legal order and even that of others. [4]

The Project under discussion is required under Article 68[5] of Law No. 42-08, which clearly mandates the preparation of an implementing regulation. However, this provision does not indicate what its specific content should be, which can be arranged, however, Pro-Competencia, in the exercise of its regulatory power is limited in several ways. Lets consider:

1. Under the aforementioned constitutional provisions, the Project can not modify, omit or reduce the content of norms that are superior to all regulations, such as international treaties and the Constitution, which are all, under every circumstance, rules of superior normative hierarchy.

2. In addition to the silence of Article 68, on the contents of the implementing regulations, it can not modify or subvert the normative order of Law No. 42-08 and any other national law.

3. Finally, under the principle of objectivity, it shall not contravene the general principles of law.

The legal-administrative framework has a hierarchic pyramidal structure which must be followed by all state organs (...). At the top of the pyramid is the Constitution and, underneath it, the Law, and the Administration is under both, (...) and therefore so are their regulatory works or Regulations. [6]

As a result of the abovementioned several consequences follow, in the formation process of an administrative work or regulation such as the Project.

1. The procedures established by the Constitution and by treaties ad solemnitatem must be respected. Any failure or irregular compliance shall be a violation of Articles 6, 26 and 73 thereof.

2. The provisions shall be organized with respect to the general principles of law and in particular the prohibition of arbitrariness. Law No. 42-08 and all Dominican law impose themselves against all arbitrary acts, in faithful compliance with the principle of legality, in Arts. 138 and 139 of the Constitution thereto.

3. In particular, and as a basic part of the constitutional provision which must be respected, the project should not limit in any way the fundamental rights granted by the Constitution, beyond the legal reserve, which reduced its scope. We refer especially, to the right to free enterprise and competition of Article 50 of the Constitution, in effect limited through the establishment of a number of practices that Law No. 42-08 deems anticompetitive, and therefore punishable. As Professor García Enterría says, one thing is to organize an administrative apparatus and another is to limit substantive rights of those who are integrated to it or deprive them thereof.[7] Later on, in upcoming newsletters, we will refer to the broad interpretation of free enterprise and competition of Article 50 of the Constitution and the strict interpretation of Arts 5 and 6 of Law No. 42-08 on anticompetitive practices.

We make this introduction, since it is necessary to comment that several dispositions of the proposed draft implementing regulations of the Law on Competition Defense, affect the position of the individual, to the point of subverting the orders described above.

In this regard, indicates the aforementioned author, the administrative entity can derivatively affect the individual, but strictly within the scope of its organization[8]. The implementing regulation can not alter or reduce constitutional rights of the individuals hereto mentioned, beyond the scope of the law. Unfortunately, the aforementioned project incurs in these vices, in several of its proposed contents.

Moreover, it cannot add more grave conditions for the enjoyment of these provisions, much less if they are based on a fundamental right. [9] As part of the public consultation, we have made comments and respectful but firm criticisms on the issue of special relations of power, which affects the draft implementing regulation, a subject of ample study and extensive treatment in Administrative and Constitutional Law.

Pro-Competencia, through this administrative act, must observe a number of substantive and procedural limits, while strengthening due process guarantees in favor of the individuals. In our comments, submitted to that institution, we offer alternative suggestions, where it is likely to propose a legal and constitutional treatment, but in many cases, the recommendation is the complete elimination of the proposed provisions, because they subvert the Dominican normative hierarchy system.

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[1] Administrative Law Course I, Chapter IV. Implementing Regulations. I. Concept and justification. 2 THe Justificación of the normative power. Page. 182

[2] Ibíd.

[3] Ibídem.

[4] García Enterría, Ob. Cit. Page 182.

[5] Art. 68 of Law No. 42-08. Implementing Regulation.  Within sixty (60) days after the Board of Directors and the Executive Director of the National Commission on Competition Defense have been appointed, it shall submit to the Executive Power, the Implementing Regulations of the Law for its approval.

[6] García Enterría, Ob. Cit. Page 196.

[7] García Enterría. Ob. Cit. Page 213

[8] García de Enterría. Ob. Cit. Page 213

[9] Legal regulations (regulatory) and administrative regulations (organizational). Ibid.

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[1][1] Curso de Derecho Administrativo I, Capitulo IV. El Reglamento. I. Concepto y justificación. 2 La justificación de la potestad reglamentaria. Pág. 182

[2] Ibíd.

[3] Ibídem.

[4] García Enterría, Ob. Cit. Pág. 182.

[5] Art. 68 de la Ley No. 42-08. Reglamento de aplicación.  Dentro del plazo de sesenta (60) días después de nombrados el Consejo Directivo y el Director Ejecutivo de la Comisión Nacional de Defensa a la Competencia, está deberá presentar al Poder Ejecutivo, el Reglamento de Aplicación de la ley, para su aprobación.

[6] García Enterría, Ob. Cit. Pág. 196.

[7] García Enterría. Ob. Cit. Pág. 213

[8] García de Enterría. Ob. Cit. Pág. 213

[9] (Reglamentos jurídicos (normativos) y Reglamentos administrativos (de organización). Ibíd.