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“Vicios
de la Propuesta de Art. 7.1, sobre Conducta Accesoria o Complementaria a una Integración
Económica.” (A. Noboa).
Serie:
Comentarios al Reglamento de Aplicación de la Ley No. 42-08, General de
Defensa de la Competencia sometido a Consulta Pública por la Comisión
Nacional de Defensa de la Competencia (ProCompetencia).
Una
de las más inquietantes propuestas de contenido del Reglamento de Aplicación
de la Ley No. 42-08, sometido a
consulta pública por ProCompetencia
el pasado mes de agosto de 2012, es su Art. 7.1 sobre conductas accesorias o complementarias a una integración o asociación
convenida. A través de la misma,
el organismo administrativo, abiertamente procura modificar normas y
procedimientos establecidos en la Ley No. 42-08, que se remiten, algunos
casos, al régimen constitucional dominicano.
Al
margen de la crítica de fondo, que cabe al menos a una de las disposiciones
de la ley, cuya modificación ProCompetencia
procura (es decir, el Art. 7.1 de la Ley, sobre calificación de prácticas
concertadas y acuerdos prohibidos), revertir el orden jurídico establecido
por la ley e incluso, la propia Constitución, es totalmente inadmisible.
ProCompetencia
ha sometido a consulta pública, la siguiente disposición reglamentaria:
“Art. 7.1 Se consideran conductas “accesorias o complementarias a una
integración o asociación convenida que haya sido adoptada para lograr una
mayor eficiencia de la actividad productiva o para promover la innovación o
la inversión productiva” permitidas a la luz del articulo 7.1, aquellas que
de modo concurrente cumplan con las siguientes condiciones.
a)
No eliminan o disminuyen significativamente la competencia en la
provisión de los bienes o servicios involucrados;
b)
Son estrictamente necesarias para lograr aumentos mensurables en la
innovación, la eficiencia o la inversión productiva en la provisión de los
bienes o servicios involucrados; y
c)
Prevén explícitamente el modo y la magnitud en que los clientes,
consumidores y/o usuarios obtendrán beneficios significativos, en términos de
menores precios o mejor calidad en los productos o servicios involucrados.
Corresponderá a los
agentes económicos involucrados en estas conductas producir las pruebas que
la Comisión estime necesarias para demostrar que la conducta cumple
concurrentemente con los requisitos a)
b) y c). La Comisión podrá establecer un mecanismo de monitoreo periódico del
cumplimiento de los requisitos, para lo cual los agentes económicos
involucrados deberán proveer la información que les sea requerida.
Párrafo I. En los
casos enumerados en el artículo 5 de la ley, será suficiente, para calificar como
anticompetitivo un acuerdo entre competidores, aportar la evidencia directa
del acuerdo y demostrar la capacidad de control del mercado relevante que
tienen, individual o colectivamente, los agentes económicos participantes en
el acuerdo.
Párrafo II. Los
acuerdos prohibidos descritos en el Artículo 7.1 de la Ley incluyen las
fusiones y adquisiciones de empresas que tengan como objeto o que produzcan
el efecto de cerrar el mercado o restringir la competencia entre agentes
competidores.
Párrafo III. La comisión
emitirá y mantendrá actualizado un Manual de Investigación de Prácticas
Anticompetitivas, que incluirá la evaluación de los efectos ex post de
fusiones y adquisiciones de empresas, y lo actualizará periódicamente, de
conformidad con las mejores prácticas internacionales.” (Énfasis nuestro).”
Las
parte subrayada, es el objeto de nuestra crítica.
La
propuesta revierte el criterio de calificación previsto por el Art. 7.1 de la
Ley No. 42-08, y por ende, la propuesta vulnera el Principio de Legalidad. Si bien, el Art. 7.1 de la ley, es
contradictorio, pues integra un criterio de calificación de las prácticas
concertadas y acuerdos prohibidos, desviado del objetivo mismo de la ley, no
es ProCompetencia entidad con
atribuciones para modificar una norma dictada por el Congreso Nacional.
El
Art. 7.1 de la ley establece lo siguiente:
Sin
embargo, no es facultad del organismo encargado de la ejecución de la ley,
enmendar los errores de derecho de la norma legal que la rige, o bien,
modificar el criterio de calificación de conductas cuya investigación y
juzgamiento administrativo les compete. Es evidente, además, que ProCompetencia, no sólo procura
corregir el criterio de calificación, para dar cabida al uso excepcional y
correcto de la llamada regla de la razón, en casos de conductas concertadas
que tengan su origen en una integración económica; sino que además, intenta
modificarlo, para establecer, como regla general y única, la regla per se, en todos los escenarios de
investigación de las conductas establecidas en el Art. 5 de la ley, acerca de
acuerdos prohibidos y prácticas concertadas.
Al
margen de la opinión disidente que tenemos sobre el uso de ese método único
de calificación para tales conductas, por el momento lo importante es señalar
que una resolución de Procompetencia o
decreto presidencial, dictado por la cabeza del Poder Ejecutivo, que contenga tal enmienda, devendría un acto
administrativo nulo de pleno derecho, dictado en extralimitadas facultades.
Finalmente,
se propone integrar, por vía reglamentaria, una tipología de acto prohibido,
es decir, acuerdos de fusiones y adquisiciones anticompetitivos per se, a pesar de no estar previsto
en el conjunto del Art. 5 de la Ley
No. 42-08. Si bien, el párrafo in fine
del Art. 5, defectuosamente pluraliza la posibilidad de abarcar otras
conductas distintas a las taxativamente enumeradas en su contenido, la
integración de esa o cualquier otra tipología anticompetitiva, atentaría
contra el Principio de Tipicidad
con base en el Art. 69.7 de la Constitución. Luego, organizar procedimientos
de investigación, a partir de esa creación, una no menos grave violación al
debido proceso de ley.
ProCompetencia es
un órgano naciente, con importantes tareas en su agenda. Desde el debate en consulta pública de
propuestas reglamentarias, debe velar por su prestigio. Le urge corregir esta
propuesta y publicar una nueva conforme a la Constitución y a la leyes
nacionales. En el caso del Art. 7.1 de
la propuesta, si mantiene las disposiciones que no hemos observado y elimina
las señaladas, conseguiría vencer, en importante medida, los déficits de la
Ley No. 42-08 mencionados.
Lograría
reconducir el criterio de calificación de conductas anticompetitivas
asociadas con una integración económica, en el marco de sus atribuciones, a
través de criterios basados en la razonabilidad económica, como lo son, los
tres escenarios o presupuestos que propone para su aceptación.
Pero
además, anticiparía a las empresas, una valiosa información acerca de sus
criterios de examen de conductas, en su Manual de Evaluación ex post de Fusiones y Adquisiciones,
medida saludable para la seguridad
jurídica y protección de la confianza legítima de empresas, enmarcada en
el ámbito de sus atribuciones. Sobre esto último, necesita todavía variar el
título y alcance de dicho manual. El mismo no puede evaluar directamente las
fusiones y adquisiciones. La ley no le atribuye esa potestad a ProCompetencia. Sí podría informar
sobre las mejores prácticas admisibles en tales casos.
22
de marzo de 2013.
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Flaws of the Proposed Article 7.1, on Complimentary
or Ancillary Conducts to an Economic Integration." (A. Noboa).
Series: Comments on the draft Implementing
Regulations of Law 42-08, on Competition Defense submitted for public consultation by the National
Competition Defense Commission
(ProCompetencia).
One of the most disturbing content proposals of the
draft Implementing Regulations of Law 42-08, subject of an ongoing public
consultation process since August 2012
ProCompetencia, is its Article 7.1 on ancillary or
complementary conducts to a convened integration or association. Through
it the administrative agency openly seeks to modify rules and procedures
established by Law 42-08, which in some cases refer to the Dominican
constitutional regime.
Apart from the substantive criticism to at least one
of the provisions of the law, which ProCompetencia seeks to modify,
reverting the legal order established by law and even the Constitution
itself, is totally unacceptable.
ProCompetencia has submitted the following statutory provision for
public consultation:
"Art 7.1 "Ancillary or
complementary conducts to a convened integration or association which has
been adopted to achieve greater efficiency of a productive activity or to
promote innovation or productive investment" deemed permitted in light of Article 7.1, are those who
concurrently comply with the following conditions.
a) do not eliminate or significantly reduce
competition in the provision of the goods or services involved;
b) are strictly necessary to achieve
measurable increases in innovation, efficiency or productive investment in
the provision of the goods or services involved, and
c) explicitly foresee the manner and extent
to which customers, consumers and / or users will obtain significant benefits
in terms of lower prices or better quality of the products or services
involved.
The economic agents involved in these
conducts shall produce the evidence which the Commission considers necessary
to demonstrate that the conduct concurrently meets the requirements a) b) and
c). The Commission may establish a mechanism for regular monitoring of
compliance with the requirements, for which the economic agents involved must
provide the information requested of them.
Paragraph I. In the cases listed in Article
5 of the Law, in order to qualify as an anticompetitive conduct an agreement
between competitors, it will suffice to provide direct evidence of the
agreement and to demonstrate the dominant market power in the relevant market
held by, whether individuality or collectively, the operators participating
in the agreement.
Paragraph II. The prohibited agreements
described in Article 7.1 of the Law include mergers and acquisitions which
have the object or effect of foreclosing the market or restricting
competition among competing agents.
Paragraph III. The commission shall render
and update an Investigation Manual of Anticompetitive Practices, which will include
the assessment of ex post effects of mergers and acquisitions, and shall
update it regularly, in accordance with international best practices.
"(Emphasis added)."
The underlined part is the object of our criticism.
In addition, the proposal reverses the grading
criteria established by Article 7.1 of Law 42-08 and, therefore, violates the
Principle of Legality. Even though Article 7.1 of the Law is in fact
contradictory, because it establishes a qualifying criteria of prohibited
agreements and concerted practices, which deviates from the purpose of the
law, it is not ProCompetencia's competence to modify a standard
adopted by our National Congress.
Article 7.1 of the Law states:
"Art July. Assessment of an
anticompetitive conduct. The assessment of a business conduct as
anticompetitive is subject to the following conditions: 1. The acts listed in
Article 5 of this law shall be prohibited, provided they are executed or
planned between competitors acting in collaboration, unless they are
ancillary or complementary to a convened integration or association, which
has been adopted to achieve greater efficiency of the productive activity
or to promote innovation or productive investment. "(Emphasis
added.)
In our opinion, the law leads to a deviant
qualification criteria of such behaviors, pursuant to its objectives as laid
down in Article 1: "Objective. increase economic efficiency in the
markets of goods and services in favor of the consumers and users of these
goods and services... ". An original proposal of Art. 7.1 of the Law
stated "... a convened integration or association that results in a
proven increase of efficiency in the markets."
However, it is not for the agency responsible for
implementing the law, to amend the
errors of the legal statute that governs it, or to alter the assessment
criteria of conducts whose administrative investigation and prosecution it is
responsible for. It is clear, moreover, that ProCompetencia, not only
attempts to correct the assessment criteria, in order to admit the
exceptional and appropriate use of the so-called rule of reason, in concerted practices that originate in
economic integrations, but also it tries to modify it to establish, as the
general and exclusive rule, the per se rule, in all investigation
scenarios of the conducts established in Article 5 of the Law, on prohibited
agreements and concerted practices.
Setting aside our dissenting opinion the use of this
sole method of qualification for such behaviors, at the moment what we
believe is important is to note that a resolution issued by ProCompetencia
or a presidential decree, issued by the head of the Executive Branch,
in which such an amendment were to be contained, would become a null and void
administrative act, issued in excess of powers.
Finally, they propose to integrate, by regulation, a
type of prohibited act, such as
anticompetitive mergers and acquisitions per se, although not provided
for in the whole of Article 5 of Law 42-08. While the last paragraph of
Article 5, defectively pluralizes the possibility to cover other conducts
other than those specifically listed in its content, the integration of that
or another type of anticompetitive conduct would undermine the principle of
typicity, based on Article 69.7 of the Constitution. Furthermore, to conduct
investigative procedures, based on that creation, would constitute a no less
serious violation of due process of law.
ProCompetencia is a nascent body with important tasks to
undertake. It should ensure its prestige, starting from the debate of
regulatory proposals on pubic consultations. It is important that they
correct this proposal and issue a new one, in accordance with the
Constitution and national laws. In the case of the proposed Article 7.1, if
they choose to maintain the provisions that we have not objected, and
eliminate those that we have, they will have overcome, in significant
measure, the aforementioned defects of Law 42-08.
Moreover, they could redirect the assessment
criteria of anticompetitive conducts associated with economic integrations,
within the framework of their powers, through criteria based on economic
reasonableness, as are the three scenarios proposed for acceptance.
Furthermore, they would anticipate valuable
information to companies about the criteria used to assess their conducts in
its Ex post Assessment Manual of Mergers and Acquisitions, an important
measure to assert legal certainty and protection of legitimate
expectations of companies, as part of the scope of their faculties.
Regarding this last issue, the title and scope of
this manual must change. It cannot directly assess mergers and acquisitions.
The law does not grant this power to ProCompetencia. They can,
however, inform of the best practices admissible in such cases.
March 22, 2013.
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